Es gehört zu den Paradoxien der Demokratie, dass es oft nicht das breite Volk ist, das sie weiterentwickelt, sondern einzelne Individuen, die in unscheinbaren Hinterzimmern an ihren Rädchen drehen und tüfteln, bis letztendlich mehr Mitbestimmung für alle herausschaut. Ein solches Zimmer, wo in den letzten Jahrzehnten am politischen System der Zukunft geschmiedet wurde, befindet sich in der Bozner Silbergasse. Hier hat die Initiative für mehr Demokratie ihren Sitz. Eine schmale Außentreppe aus Stein führt zum erhöhten Hauseingang, der sich – nicht ganz im Einklang mit dem eigentlichen Anliegen – etwas aristokratisch über den vorbeiziehenden Menschenmengen der Bozner Altstadt erhebt.

Der Mann, der den Verein im Jahr 1994 mit einigen Mitstreitern ins Leben gerufen hat, heißt Stephan Lausch. Seit 25 Jahren arbeitet Lausch daran, aus Südtirol politisch eine Art Schweiz innerhalb Italiens zu machen: ein parlamentarisches System, das mit soliden direktdemokratischen Instrumenten ergänzt ist. Noch heute koordiniert er aus dem Büro in der Silbergasse die Aktionen der Initiative und gilt in Südtirol als jene Figur, an der man nicht vorbeikommt, wenn es um Direkte Demokratie geht.

Lauschs kräftiger Händedruck und sein rustikales Lächeln sind typisch für Menschen, die von einer Sache überzeugt sind. Trotzdem wählt der 63-jährige Bozner seine Worte mit Bedacht. Wenn er seine Vorstellungen von Direkter Demokratie darlegt, gelingt es ihm mitunter, Begriffe aus der Ökonomie auf charmante Art und Weise für seinen menschenfreundlichen Optimismus zu vereinnahmen: „Die Bürger und Bürgerinnen verdienen einen Vertrauensvorschuss“, sagt er dann.

Unvermutete Chancen der Autonomie

Wenn Südtirol seit letztem Jahr eine anwendbare Regelung der Direkten Demokratie hat, dann ist das zu einem nicht unwesentlichen Anteil auch ein Verdienst der Initiative, die seit ihrer Gründung unermüdlich Volksbegehren und Kampagnen startete, um die Hürden zu direktdemokratischen Prozessen zu senken. Zuletzt war es aber der Zusammenarbeit von Mehrheit (SVP) und Minderheit (Grüne) im Südtiroler Landtag zu verdanken, dass in einem partizipativen Prozess, in den auch viele Bürger eingebunden waren, ein Gesetz ausgearbeitet wurde, das unter den Befürwortern der Direkten Demokratie zum Teil große Freude hervorrief.

Südtiroler Bürger und Bürgerinnen können heute auf verschiedene Instrumente der Direkten Demokratie zurückgreifen, ohne dass die Hürden unbezwingbar hoch sind. Mit dem Instrument der Volksinitiative können Bürger selbst einen Gesetzesvorschlag ausarbeiten und diesen zur verbindlichen Volksabstimmung bringen. Genauso lassen sich vom Landtag bereits beschlossene Gesetze, bevor sie in Kraft treten, mit einer Volksabstimmung (auch Referendum genannt) bestätigen oder abschaffen. In beiden Fällen müssen südtirolweit 13.000 Unterschriften gesammelt werden, damit die Volksabstimmung durchgeführt werden kann. Gültig ist das Ergebnis dann, wenn mindestens 25 Prozent der Wahlberechtigten abgestimmt haben. Damit liegen die Hürden zwar noch immer höher als in der Schweiz, aber doch beträchtlich tiefer als im Rest Italiens: Hier liegt das Quorum bei 50 Prozent, also doppelt so hoch.

In den nächsten Jahren werden dadurch einige Abstimmungen auf Südtirol zukommen, erwartet Lausch. Vor allem zum Thema Umweltschutz haben sich bereits einige Bürgergruppen gebildet, die das Mittel der Volksinitiative nutzen wollen.

Ohne die Volksbegehren zur Direkten Demokratie, die von der Initiative über 25 Jahre hinweg wiederholt initiiert wurden, wäre das Landesgesetz Nr. 22/2018, mit dem die Direkte Demokratie in Südtirol greifbar wird, wohl undenkbar geblieben. Überhaupt möglich geworden ist die Direkte Demokratie in Südtirol aber aufgrund der weitreichenden Autonomie, die in vielen Bereichen eine eigenständige Gesetzgebung vorsieht. Nicht umsonst wurde die Initiative ausgerechnet in den 90er-Jahren unter dem Leitsatz gegründet: „Mehr Autonomie braucht auch mehr Demokratie“. Für Südtirol war es eine Zeit, in der viele Bestimmungen aus dem zweiten Autonomie-Statut umgesetzt oder noch weiter ausgebaut wurden. 2001 ging mit einer Verfassungsreform die Zuständigkeit für die Regelung der Regierungsform von der Region an die Provinz Bozen über. Dadurch war der Weg geebnet, um auf Landesebene den Gesetzgebungsprozess mit bedeutenden direktdemokratischen Mitteln zu ergänzen.

Repräsentative Demokratie in der Krise

Auch sonst stand die Demokratie als Regierungsform in den 90er-Jahren hoch im Kurs. Die Sowjetunion und viele ihrer Satellitenstaaten waren soeben untergegangen, die sogenannte freie Welt hatte gesiegt. Jetzt, so lautete der damalige Zeitgeist, würde der weltweiten Verbreitung eines liberaldemokratischen Systems eigentlich nichts mehr im Wege stehen.

Seitdem erhielt dieser Optimismus jedoch einen ordentlichen Dämpfer. Auch im Westen. Besorgte Beobachter erkannten bereits im europaweiten Aufstieg des Rechtspopulismus eine antidemokratische Entwicklung. Gleichzeitig belegen Umfragen eine immer tiefgreifendere Skepsis gegenüber den demokratischen Institutionen. Für Aufsehen sorgen etwa die Zahlen, die eine Studie des Sozialforschungsinstituts SORA aus Österreich liefert. Der Anteil der Befragten, die sich einen starken Führer an der Spitze wünschen, ist seit 2018 deutlich gestiegen: von 18 Prozent auf 22 Prozent. Im Jahr 2007 waren es noch 10 Prozent. Der Anteil der Befragten, welche die Demokratie für die beste Regierungsform halten, blieb mit 87 Prozent im Vergleich zu 2007 (86 Prozent) zwar konstant, gleichzeitig stieg unter den Demokratiebefürwortern aber der Anteil an Befragten, der sich eine illiberale bzw. autoritäre Demokratie wünscht, rasant an. Im aktuellen Jahr sind das bereits 38 Prozent, also weit mehr als ein Drittel der Befragten.

Sollten nicht raffgierige Eliten, nicht reaktionäre Hinterbänkler, sondern das Volk selbst inzwischen die größte Bedrohung für die Demokratie sein? Das Volk ist bekanntlich souverän: Bedeutet das auch, die Demokratie abzuschaffen, wenn die Mehrheit der Menschen sie nicht mehr haben will?

Stephan Lausch erkennt in dieser Entwicklung weniger eine Krise der Demokratie an sich, sondern vielmehr eine Krise der repräsentativen Demokratie. „Immer weniger Menschen fühlen sich von den Politikern noch wirklich vertreten“, beklagt Lausch, der das aktuelle Unbehagen sehr gut nachvollziehen kann. Woher kommt dieses Unbehagen aber?

Der Grundgedanke hinter der repräsentativen Demokratie lautet, dass die Wähler nicht selbst entscheiden, sondern lediglich entscheiden, wer entscheidet. Die gewählten Vertreter erhalten dadurch die Aufgabe, nach bestem Wissen und Gewissen Gesetze zu beschließen und ein Land zu regieren. Um dem „besten Wissen“ möglichst nahezukommen, debattieren sie miteinander, umgeben sich mit einem Apparat von Experten und Beratern und befassen sich idealerweise selbst eingehend mit den Themenbereichen, die sie regeln müssen. Die repräsentative Demokratie nimmt den Bürgern also die untragbare Bürde ab, sich selbst mit allen sich stellenden Fragen auseinanderzusetzen, was für den einzelnen Bürger schon allein aus Zeitgründen unmöglich wäre. Repräsentative Demokratie ist daher eine Art Arbeitsteilung: Der Bürger geht seinem eigenen Leben nach und delegiert die Aufgabe, die komplexe Gesellschaft, in der wir leben, zu reglementieren und zu verwalten, an jemand anderen.

Das wäre der Idealzustand. „Die Wirklichkeit ist aber weit davon entfernt“, kritisiert Lausch. Vertreten würde nicht das Gemeinwohl, sondern mächtige Profitinteressen, die mit einem sozial und ökologisch verträglichen und wertvollen Leben oft nicht kompatibel sind. Dazu müsse man nur einen Blick in den Südtiroler Landtag werfen: „Da wird nicht nach bestem Wissen und Gewissen abgestimmt, sondern es herrscht verfassungswidriger Fraktionszwang. Mehrheit und Opposition reden nicht mit-, sondern gegeneinander.“ Ganz anders in der Schweiz, sagt Lausch: Dort kämen, im Gespräch miteinander, Mehrheiten quer durch alle Fraktionen zustande, weil die Direkte Demokratie, die als Korrektiv jederzeit zur Anwendung kommen kann, die Abgeordneten diszipliniere und zur Suche nach breiten Mehrheiten zwingt. Echter Parlamentarismus also.

Eine populistische Büchse der Pandora?

Wenn es um Direkte Demokratie geht, sind die Fronten in Südtirol ziemlich klar definiert – und auch recht zäh im Umgang miteinander. Die SVP wehrte sich bisher vehement gegen jeden Vorstoß in Richtung mehr Direkter Demokratie und versuchte, die Hürden (Unterschriften und Quorum) möglichst hoch anzusetzen. Auf derselben Linie stehen sämtliche Wirtschaftsverbände wie etwa der Bauernbund, der Wirtschaftsring oder der Handels- und Dienstleistungsverband. Für Brigitte Foppa, Landtagsabgeordnete der Grünen, ist das ein klares Zeichen dafür, dass diejenigen in Südtirol, die einen direkten Draht zur Macht haben und damit sehr erfolgreich sind, grundsätzlich gegen die Direkte Demokratie sind. „Manchen geht es gegen den Strich, dass sie mit ihrer Position in der Wahlkabine gleich viel (oder gleich wenig) zählen, wie ein jeder ihrer Angestellten“, kommentiert Foppa.

Zusammen mit anderen Teilen der Opposition zählen die Grünen in Südtirol zu den Befürwortern leicht zugänglicher direktdemokratischer Instrumente. Doch die Direkte Demokratie ist kein klassisch rechtes oder linkes Thema. Während Stephan Lausch ein überzeugter Pro-Europäer ist und daran glaubt, dass die Vision eines vereinten Europas der Regionen mehrheitsfähig ist, trommelte in Österreich vor allem die nationalistische FPÖ, solange sie in der Opposition war, für mehr Direkte Demokratie, nach dem Motto: Das österreichische Volk soll entscheiden. Dementsprechend gehört es hier zum guten Ton der Linken, die Direkte Demokratie eher skeptisch zu betrachten: als ein Türöffner der Rechtspopulisten, welche die Massen für ihre Zwecke zu manipulieren wissen.

Tatsächlich geschieht diese Vereinnahmung durch Rechtspopulisten auch in der Schweiz, dem Land, das von Befürwortern der Direkten Demokratie sonst als Vorbild herangezogen wird. Hier hat die nationalkonservative Schweizer Volkspartei (SVP) mehrere Volksabstimmungen in diesem Sinne auf den Weg gebracht. Eine Mehrheit fanden unter anderem der Gesetzesvorschlag, dass straffällig gewordene Ausländer unmittelbar abgeschoben werden, und der Gesetzesvorschlag, der die Zuwanderung – auch von EU-Bürgern – beschränkt. In beiden Fällen konnte der ursprüngliche Gesetzesvorschlag aus staatsrechtlichen Gründen nicht umgesetzt werden. Die Schweizer SVP zeigte sich daraufhin erbost und forderte, notfalls die Menschenrechtskonvention aufzukündigen, wenn dieses „den Volkswillen“ verhindere. Im Falle der Ausweisungsinitiative sollten straffällig gewordene Ausländer nicht einmal Berufung gegen ihre Verurteilung und Ausweisung einlegen können, denn auch diese sei „gegen den Volkswillen“.

Hinter dem Vorgehen der Schweizer SVP steht die Auffassung, dass das Volk es zwangsläufig immer besser wisse, besser als Politiker, besser als Experten, und wenn es darauf ankommt, auch besser als Richter.

Andreas Widmann, der als Rechtsanwalt in Bozen arbeitet, sieht deshalb in der Direkten Demokratie ein Problem und hält einen radikalen Wechsel zum Schweizer System für gefährlich. Widmann nahm, gemeinsam mit einigen anderen Bürgern, am partizipativen Prozess teil, der zur Erarbeitung des neuen Landesgesetzes zur Direkten Demokratie zwischen 2014 und 2016 durchgeführt wurde. Innerhalb seiner Arbeitsgruppe profilierte sich Widmann sehr bald als der entschiedenste Gegner der Direkten Demokratie. Dass in Südtirol die Direkte Demokratie im allgemeinen Diskurs so im Aufschwung ist, verwundert ihn.

„Mit der repräsentativen Demokratie haben wir ein bewährtes System“, sagt Widmann: Die Kompromissbildung sei in diesem System eines der wichtigsten Elemente, um letztendlich zu ausgewogenen und gesellschaftlich tragfähigen Gesetzen zu kommen. Genau diese Kompromissbildung sieht Widmann in der Direkten Demokratie aber gefährdet. „Was den Bürgern zur Abstimmung freisteht, sind in der Regel Extrempositionen: Ja oder Nein. Den Zwischenweg, der so essentiell ist, um einen breiten Konsens zu finden, gibt es nicht“, kritisiert Widmann, auch mit Blick auf die Schweiz, wo aufgrund der Direkten Demokratie bestimmte Themen tatsächlich lange Zeit auf der Strecke blieben, so etwa das Frauenwahlrecht. Erst 1990 erhielten auch im letzten Kanton die Frauen das Wahlrecht – und zwar nicht aufgrund eines Mehrheitsentscheids der endlich aufgeklärten stimmberechtigten Männer, sondern aufgrund eines Gerichtsurteils, welches das Wahlrecht im betreffenden Kanton für verfassungswidrig erklärte.

Die Kritik an der repräsentativen Demokratie kann Widmann nur bedingt nachvollziehen. Ein Vorwurf, der den gewählten Volksvertretern oft gemacht wird, lautet zum Beispiel, dass sie sich von Lobbyisten zu sehr beeinflussen lassen. In einer Direkten Demokratie könne dies nicht geschehen, argumentieren ihre Befürworter. Widmann hält dagegen, dass die breite Masse der stimmberechtigten Bürger umso beeinflussbarer sei: „Zwar nicht von Lobbyisten, dafür aber von Medien und PR-Agenturen und nicht zuletzt von professionellen Akteuren im Bereich der Social Media .“ Besonders skeptisch ist der Bozner Anwalt gegenüber Volksabstimmungen zu emotional aufgeladenen Themen. Er nennt die Beispiele Todesstrafe und Kastration für Sexualstraftäter: „Solche Vorschläge würden bei einem großen Teil der Bevölkerung, eventuell sogar bei der Mehrheit, Anklang finden“, befürchtet Widmann.

Genau in diesem Punkt scheinen sich die Befürworter und Gegner der Direkten Demokratie grundlegend zu unterscheiden. Wieviel Besonnenheit kann man dem breiten Volk zutrauen? Und bei welchen Themen? Den „Vertrauensvorschuss“, den der Initiative-Gründer Stephan Lausch fordert, sind nicht alle so leichthin zu geben bereit. In einem Punkt aber sind sich auch der glühendste Befürworter und der erbittertste Gegner einig: Direkte Demokratie darf niemals die repräsentative Demokratie ersetzen. Ihr Ziel soll es stattdessen sein, sie zu ergänzen. Die Debatte dreht sich nur um die Frage des Ausmaßes.